[NYT]The U.S. and China Are Talking Again. Where It Will Lead Is Unclear.
라이몬도 여사는 수요일 밤 외국 기업을 더 공정하게 대우하거나 보잉 제트기, 아이오와 옥수수 또는 기타 제품 구매를 강화하겠다는 중국의 구체적인 약속을 받지 않고 상하이를 떠났습니다. 고별 기자회견에서, 그녀는 그런 결과를 기대하는 것은 비현실적이었을 것이라고 말했습니다.
대신, 라이몬도 씨는 그녀의 가장 큰 업적은 중국과의 통신선을 복원한 것이며, 이는 세계에서 가장 큰 두 경제 국가 간의 오판 가능성을 줄여줄 것이라고 말했습니다. 그녀와 중국 관리들은 미국 기업들이 그녀에게 설치하라고 촉구했던 상업적 문제들을 위한 작업반을 포함하여, 양국간의 새로운 대화를 만들기로 그 여행 동안 합의했습니다.
“양쪽에서 성취된 가장 큰 것은 더 많은 의사소통을 하겠다는 약속입니다.”라고 라이몬도 씨가 수요일에 말했습니다.
그녀는 또한 그녀가 어려운 메시지라고 묘사한 것을 전달했습니다. 바이든 행정부는 많은 범주의 상품에 대해 중국과의 무역을 촉진하기 위해 기꺼이 노력했습니다. 그러나 행정부는 중국의 가장 큰 요청에 귀를 기울이지 않았습니다. 즉, 미국이 가장 발전된 반도체와 이를 제조하기 위한 장비의 수출에 대한 엄격한 통제를 축소해야 한다는 것입니다.
“우리는 국가 안보 문제에 대해 협상하지 않습니다.”라고 라이몬도 여사가 방문 중 기자들에게 말했습니다.
그녀는 그 여행을 “훌륭한 시작”이라고 불렀지만, 큰 문제는 그것이 어디로 이어질지입니다. 미국과 중국 사이에 좌절적이고 비생산적인 경제 대화의 오랜 역사가 있고, 이번에도 다를 것이라고 믿을 만한 이유는 많지 않습니다.
토론을 위한 포럼은 일부 개별적인 비즈니스 불만을 해결하는 데 도움이 되었을 수 있지만, 그것들은 양국 관계에서 더 많은 갈등으로 광범위하게, 수년간의 흐름을 되돌리지는 못했습니다. 이제, 미-중 관계는 중국의 해외에서의 더 공격적인 자세, 군사력을 발전시키기 위한 미국의 기술 사용, 그리고 최근의 외국인 소유 기업에 대한 급습을 포함하여, 다양한 중대한 안보 및 경제 문제에 직면해 있습니다.
레이몬도 여사는 대통령과 미국 관리들의 지지를 받고 있다고 말했습니다. 그리고 바이든 행정부 관리들은 특히 긴장된 기간이 지난 후 대화를 시작하는 전환조차도 상당했다고 주장합니다. 미국과 중국의 관계는 지난 8월 당시 하원의장이었던 낸시 펠로시 하원의원이 대만을 방문하면서 싸늘해졌고, 지난 2월 중국의 감시 풍선이 미국 전역을 날아간 뒤 완전히 얼어붙었습니다.
Raimondo씨의 여행은 Biden 고위 관리 4명의 여름 봉사활동을 마쳤습니다. 2022년 1월 취임해 라이몬도 여사의 순방에 동행한 주중 미국 대사 R. 니콜라스 번스는 화요일 미국 관리들이 “말 그대로 중국 지도부와 내 첫 15개월간 대화하지 않았다”고 말했습니다
“매우, 매우 도전적인 관계에서, 집중적인 외교는 매우 중요합니다”라고 그는 덧붙였습니다.
모든 사람들이 재참여를 좋은 것으로 보지는 않습니다. 특히 공화당 의원들은 미국과 중국의 갈등을 근본적인 국익 충돌로 보는 시각이 늘고 있습니다. 비판론자들은 이번 아웃리치 활동을 중국이 개혁을 끌어내기 위한 초대 또는 미국이 기꺼이 양보할 것이라는 중국 정부에 대한 신호로 보고 있습니다.
터프츠 대학의 마이클 베클리 정치학 부교수는 이번 달 포린 어페어즈에 “지난 200년간 24개 이상의 강대국 경쟁 중 어느 것도 양측이 곤경에서 벗어나기 위해 이야기를 나누면서 끝나지 않았습니다.”라고 썼습니다. 그는 “결론은 강대국의 경쟁은 양해각서로 덮어쓸 수 없다는 것입니다.”라고 덧붙였습니다
타협의 여지도 좁아 보입니다. 두 정부 모두 국내 청중들에게 양보하는 것으로 비춰지기를 거의 바라지 않습니다. 그리고 양국 모두, 금지 또는 국가 안보 문제로 여겨지는 무역 비중이 증가하고 있습니다.
Raimondo씨는 지난 수십 년간 지속된 문제인 중국과의 비생산적인 대화에 말려드는 것에 대해 경계심을 표명했습니다. 하지만 그녀는 또한 자신을 실용주의자라고 묘사했습니다. 그녀는 자신이 할 수 있는 것을 이루도록 밀어붙이고 나머지에 시간을 낭비하지 않는 사람이었습니다.
“저는 대화를 위해 대화의 시대로 돌아가고 싶지 않아요,” 라고 그녀가 말했습니다. “그렇기는 하지만, 통신을 차단하는 것이 좋은 것은 아무것도 아닙니다. 커뮤니케이션 부족에서 오는 것은 잘못된 평가, 잘못된 계산, 위험 증가입니다.”
“우리는 그것을 다르게 만들어야 합니다”라고 레이몬도 여사는 그녀의 새로운 대화에 대해 말했고, 미중 관계가 너무 결과적이었다고 덧붙였습니다. “우리는 어떤 조치를 취하기 위해 우리 자신을 헌신해야 합니다. 그리고 우리는 우리 자신이 냉소적인 곳으로 발전하는 것을 허용할 수 없습니다.”
현재 워싱턴 컨설팅 회사인 아시아 그룹의 관리 파트너인 전 홍콩 주재 미국 총영사 커트 통은 라이몬도 씨가 중국이 원하는 것의 절반을 제안했다고 말했습니다. 그녀는 트럼프 행정부 시절과 여전히 의회의 많은 공화당원들로부터 수년간 비판을 받아온 많은 미국 기업들이 중국에서 자유롭게 사업을 해야 한다는 분명한 메시지를 보냈습니다. 그러나 그녀는 미국의 수출 규제 완화에 동의하지 않았습니다.
“중국은 본질적으로 그 반 덩어리를 받아들이도록 강요당하고 있습니다.”라고 퉁 씨는 덧붙였습니다. “지정학적 관계뿐만 아니라 아마도 더 중요한 것은 경제 측면의 침체 때문에 베이징에 관계를 안정화하려는 진정한 열망이 있다고 생각합니다.”
최근 중국 경제의 약세는 타협의 여지를 어느 정도 만들 수 있습니다. 중국 경제는 팬데믹 봉쇄에서 절뚝거렸을 뿐입니다. 다국적 기업들이 공장을 세울 다른 곳을 찾으면서 중국의 청년 실업률은 상승했고, 부채는 쌓여갔고, 중국에 대한 외국인 투자는 감소했습니다.
수요일에 있었던 라이몬도 씨와의 회담에서, 상하이 당서기 천 지닝은 경기 부진이 기업 관계를 더 중요하게 만들었다고 인정했습니다.
“사업과 무역 관계는 양국 관계의 안정을 위한 안정적인 역할을 합니다,”라고 첸 씨는 말했습니다. “하지만, 오늘날 세상은 꽤 복잡합니다. 경제적 반등은 다소 지지부진합니다. 따라서 무역과 비즈니스 측면에서 안정적인 양국 관계는 두 나라의 이익에 부합하며 세계 사회에서도 요구하고 있습니다.”
Raimondo 씨는 비즈니스 목표를 달성하기 위해 협력할 수 있는 “구체적인” 방법과 “여기 상하이에서 더 예측 가능한 비즈니스 환경, 예측 가능한 규제 환경 및 미국 비즈니스에 평등한 경기장을 제공하기 위해” 논의하기를 기대하고 있다고 답했습니다
지식재산권 도용, 특허 보호, 비자와 마스터카드의 중국 시장 접근 최종 승인 불가 등 라이몬도 여사가 방문 중 제기한 문제 중 일부는 G 대통령 시절을 포함해 10여 년 전 중국과의 경제 대화에서 논의된 것과 동일합니다조지 W 부시와 버락 오바마.
예를 들어, 중국은 2001년 세계무역기구 가입의 일환으로 미국 신용카드 회사들의 시장 진출을 신속하게 허용하겠다고 약속했고, 2012년 이 문제에 대한 WTO 소송에서 패소했습니다. 그러나 22년이 지났지만 비자와 마스터카드는 여전히 중국 시장에 동등한 접근권을 가지고 있지 않습니다.
30년 넘게 상무장관의 중국 방문은 익숙한 각본을 따랐습니다. 방문중인 미국 관리는 중국이 더 많은 미국 투자에 시장을 개방하고, 외국 기업과 현지 기업 간에 더 평등한 경쟁을 허용할 것을 요구할 것입니다. 그 다음 상무장관이 중국에 대한 수출 계약 체결에 참석할 것입니다.
그 중에는 1992년 조지 H.W. 부시 행정부 말기인 1989년 치명적인 천안문 광장 진압 이후 10억 달러의 계약 체결과 중국과의 상업 관계 재구축을 감독했던 바바라 H. 프랭클린이 포함되었습니다.
오바마 행정부의 게리 로크는 2009년 미국 건설 서비스 제공을 위한 광범위한 계약 체결을 감독했습니다. 그리고 도널드 J 대통령을 대신해서 중국에 간 윌버 로스. 2017년 트럼프는 스마트폰 부품에서 헬리콥터, 보잉 제트기에 이르기까지 모든 것에 대한 2,500억 달러의 거래를 가지고 돌아왔습니다.
이러한 거래는 중국의 미국에 대한 엄청난 무역 불균형을 없애는 데 거의 도움이 되지 않았습니다. 중국은 구매한 상품 1달러당 연간 3~4달러 상당의 상품을 미국에 판매해 왔습니다.
관계의 초점이 얼마나 이동했는지를 보여주는 징후로, 라이몬도 씨의 여행은 새로운 계약보다 국가 안보에 대한 논의를 더 많이 담고 있습니다. 그녀는 두 대의 보잉 737-800기 근처 상하이 푸동 공항의 격납고에서 마지막 기자회견을 했지만, 중국이 아직 받아들이지 않은 몇몇 보잉사의 계약, 하물며 신규 판매에 대해서는 언급하지 않았습니다.
최근 몇 년 새 제트 여객기의 세계 최대 단일 시장인 중국은 바이든 행정부 동안 보잉 제트기 구매를 본질적으로 중단하고 유럽에서 에어버스 비행기로 전환하여 미국 정책에 불만을 표시했습니다. 라이몬도 여사는 화요일 베이징에서 이틀 동안 중국 지도자들과 함께 보잉 구매의 경과를 제기했다고 말했습니다.
“저는 그 모든 회사들을 꺼냈습니다.”라고 레이몬도 씨가 말했습니다. “저는 어떤 약속도 받지 못했습니다. 저는 우리의 기대에 매우 단호했습니다. 제가 들은 것 같아요. 그리고 내가 말했듯이, 우리는 그들이 어떤 조치를 취했는지 알아봐야 할 것입니다.”
When Gina Raimondo, the commerce secretary, visited China this week, she joined a long line of U.S. politicians who have come to the country to try to sway Chinese officials to open their market to foreign businesses and buy more American exports, in addition to other goals.
Ms. Raimondo left Shanghai on Wednesday night with no concrete commitments from China to treat foreign businesses more equitably or step up purchases of Boeing jets, Iowa corn or other products. In a farewell news conference, she said that hoping for such an outcome would have been unrealistic.
Instead, Ms. Raimondo said her biggest accomplishment was restoring lines of communication with China that would reduce the chance of miscalculation between the world’s two largest economies. She and Chinese officials agreed during the trip to create new dialogues between the countries, including a working group for commercial issues that American businesses had urged her to set up.
“The greatest thing accomplished on both sides is a commitment to communicate more,” Ms. Raimondo said on Wednesday.
She had also delivered what she described as a tough message. The Biden administration was willing to work to promote trade with China for many categories of goods. But the administration was not going to heed China’s biggest request: that the United States reduce stringent controls on exports of the most advanced semiconductors and the equipment to make them.
“We don’t negotiate on matters of national security,” Ms. Raimondo told reporters during her visit.
While she called the trip “an excellent start,” the big question is where it will lead. There is a long history of frustrating and unproductive economic dialogues between the United States and China, and there are not many reasons to believe this time will prove different.
Forums for discussion may have helped resolve some individual business complaints, but they did not reverse a broad, yearslong slide toward more conflict in the bilateral relationship. Now, the U.S.-China relationship faces a variety of significant security and economic issues, including China’s more aggressive posture abroad, its use of U.S. technology to advance its military and its recent raids on foreign-owned businesses.
Ms. Raimondo says she has the backing of the president and U.S. officials. And Biden administration officials argue that even the shift to begin talking has been significant, after a particularly tense period. Relations between the United States and China became frosty last August when Representative Nancy Pelosi, the House speaker at the time, visited Taiwan, and they froze entirely after a Chinese surveillance balloon flew across the United States in February.
Ms. Raimondo’s trip capped a summer of outreach by four senior Biden officials. R. Nicholas Burns, the U.S. ambassador to China, who took office in January 2022 and accompanied Ms. Raimondo on the trip, said on Tuesday that American officials “literally were not talking to the Chinese leadership at a senior level, my first 15 months here.”
“In a very, very challenging relationship, intensive diplomacy is critical,” he added.
Not everyone views re-engagement as a good thing. Republican lawmakers, in particular, increasingly see the conflict between the United States and China as a fundamental clash of national interests. Critics view the outreach as an invitation for China to drag out reforms, or a signal to Beijing that the United States is willing to make concessions.
“Of the more than two dozen great-power rivalries over the past 200 years, none ended with the sides talking their way out of trouble,” Michael Beckley, an associate professor of political science at Tufts University, wrote in Foreign Affairs this month. He added, “The bottom line is that great-power rivalries cannot be papered over with memorandums of understanding.”
The space for compromise also seems narrow. Both governments have little desire to be seen by domestic audiences as making concessions. And in both countries, the share of trade that is considered off limits or a matter of national security concerns is growing.
Ms. Raimondo expressed wariness at being drawn into unproductive talks with China — a persistent issue over the last several decades. But she also described herself as a pragmatist, who would push to accomplish what she could and not waste time on the rest.
“I don’t want to return to the days of dialogue for dialogue’s sake,” she said. “That being said, nothing good comes from shutting down communication. What comes from lack of communication is mis-assessment, miscalculation and increased risk.”
“We have to make it different,” Ms. Raimondo said of her new dialogue, adding that the U.S.-China relationship was too consequential. “We have to commit ourselves to take some action. And we can’t allow ourselves to devolve into a cynical place.”
Kurt Tong, a former U.S. consul general in Hong Kong who is now a managing partner at the Asia Group, a Washington consulting firm, said Ms. Raimondo had offered China half of what it wanted. She sent a clear message that many American companies should feel free to do business in China, after years of receiving criticism for doing so during the Trump administration and still from many Republicans in Congress. But she did not agree to relax American export controls.
“China is essentially forced by circumstances to accept that half a loaf,” Mr. Tong said, adding, “I do sense there is a real desire in Beijing to stabilize the relationship, both because of the geopolitical relationship but also, perhaps more important, the doldrums on the economic side.”
The recent weakness in the Chinese economy may create some opening for compromise. The Chinese economy has only limped back from its pandemic lockdowns. China’s youth unemployment rate has risen, its debt is piling up, and foreign investment in the country has fallen, as multinational companies look for other places to set up their factories.
In a meeting with Ms. Raimondo on Wednesday, the Shanghai party secretary, Chen Jining, admitted that the sluggish economy made business ties more crucial.
“The business and trade ties serve the role as stabilizing ballast for the bilateral ties,” Mr. Chen said. “However, the world today is quite complicated. The economic rebound is a bit lackluster. So stable bilateral ties in terms of trade and business is in the interest of two countries and is also called for by the world community.”
Ms. Raimondo responded that she was looking forward to discussing “concrete” ways they might be able to work together to accomplish business goals and “to bring about a more predictable business environment, a predictable regulatory environment and a level playing field for American businesses here in Shanghai.”
Some of the issues that Ms. Raimondo raised during her visit — including intellectual property theft, patent protection and the inability of Visa and Mastercard to receive final approval for access to the Chinese market — are the very same ones that were discussed in economic dialogues with China more than a decade ago, including under Presidents George W. Bush and Barack Obama.
For instance, China promised in 2001 as part of its entry into the World Trade Organization that it would quickly allow American credit card companies into its market, and it lost a W.T.O. case on the issue in 2012. But 22 years later, Visa and Mastercard still do not have equal access to the Chinese market.
For more than three decades, commerce secretary visits to China followed a familiar script. The visiting American official would call on China to open its markets to more American investment, and to allow more equal competition among foreign and local companies. Then the commerce secretary would attend the signing of contracts for exports to China.
That included Barbara H. Franklin, who in 1992, at the end of the George H.W. Bush administration, oversaw the signing of $1 billion in contracts and the re-establishment of commercial relations with China after the deadly Tiananmen Square crackdown in 1989.
Gary Locke of the Obama administration oversaw the signing of a broad contract in 2009 for the provision of American construction services. And Wilbur Ross, who went to China on behalf of President Donald J. Trump in 2017, came back with $250 billion in deals for everything from smartphone components to helicopters to Boeing jets.
These deals did little to erase China’s enormous trade imbalance with the United States. China has fairly consistently sold $3 to $4 a year worth of goods to the United States for each dollar of goods that it purchased.
In a sign of how much the focus of the relationship has shifted, Ms. Raimondo’s trip contained more discussion of national security than of new contracts. She gave her final news conference in a hangar at Shanghai Pudong Airport near two Boeing 737-800s, but did not mention the contract for several Boeings that China has yet to accept, much less any new sales.
China, the world’s largest single market for new jetliners in recent years, essentially stopped buying Boeing jets during the Biden administration and switched to Airbus planes from Europe to show its unhappiness with American policies. Ms. Raimondo said on Tuesday that she had raised the lapse of Boeing purchases with Chinese leaders during her two days in Beijing.
“I brought up all those companies,” Ms. Raimondo said. “I didn’t receive any commitments. I was very firm in our expectations. I think I was heard. And as I said, we’ll have to see if they take any action.”