[NYT]Looming U.S. Investment Restrictions on China Threaten Diplomatic Outreach
다가오는 제한 사항은 재무 장관 Janet L 사이의 주요 논의 주제였습니다. 옐런 의장과 중국 고위 관리들은 일요일에 끝난 4일간의 중국 방문을 마쳤습니다.
재무부는 제한적이지만 매우 전략적인 일부 부문에 대한 사모펀드와 벤처 캐피털 투자를 목표로 하는 제한의 범위를 좁히기 위해 노력했습니다. 국무부는 또한 이 조치가 중국 경제에 피해를 주기 위한 기술 봉쇄에 해당한다는 중국 내부의 우려를 완화하기 위해 노력했습니다.
그럼에도 불구하고, 그러한 어떠한 행동도 중국을 화나게 할 것으로 예상되며, 세계의 가장 큰 두 경제국들이 회복하려고 노력하고 있는 새로운 의사소통 채널의 첫 번째 시험대가 될 것입니다.
“그들은 중국에 대한 우리의 투자 정책에 대해 우려할 것입니다,”라고 현재 공식 통화 및 금융 기관 포럼의 미국 의장인 전 재무부 관리 마크 소벨이 말했습니다. “중국은 우리와 문제를 가지고 있으며, 양측 모두 긴장이 있다는 것을 꽤 명확하게 이해하고 있습니다.”
미-중 관계는 최근 몇 년 만에 가장 취약한 상태로 내몰렸습니다. 미국에 대한 중국의 감시 기구의 비행, 미국의 기술에 대한 더 엄격한 제한, 우크라이나 전쟁 동안 중국과 러시아의 협력, 그리고 중국의 대만에 대한 지속적인 위협에 대해 긴장이 고조되고 있습니다.
최근 몇 달 동안 바이든 행정부는 세계 평화와 안정에 대한 잠재적 위협으로 간주되는 관계의 추가 하락을 막기 위해 노력해 왔습니다. 옐런 여사 외에도 안토니 J. 블링컨 국무장관이 지난달 베이징을 방문했고 바이든 대통령의 기후변화 특사인 존 케리가 일요일에 베이징으로 향합니다.
그러나 미국의 새로운 투자 규제는 양국이 관계의 “바닥”을 잡으려는 것처럼 양국이 전개해온 맞대응 조치를 고조시킬 수 있습니다.
그 새로운 조치들은 현재 여러 달 동안 대부분 해결된 것으로 보입니다. 하지만 바이든 행정부는 중국과의 격동적인 관계를 고려하여 발표를 연기한 것으로 보입니다. 세부 사항 중 일부는 또한 미국 정부 기관들에 의해 계속해서 논의되고 있습니다. 제한 사항이 제안되면 민간 부문은 제한 사항에 대해 의견을 제시할 시간을 가질 것이며, 이는 제한 사항이 어떻게 적용되는지를 구체화할 수 있습니다.
바이든 행정부가 조치 발표를 더 미루기로 결정하더라도, 중국 투자에 대한 자신들의 더 광범위한 제한을 고려하고 있는 의원들로부터 증가하는 압력에 직면할 것입니다.
국회의원들과 그 조치의 다른 지지자들은 현재의 시스템이 미국의 자본이 중국으로 흘러들어가고 궁극적으로 미국의 국가 안보에 위협이 될 수 있는 기술에 자금을 조달하는 것을 허용한다고 불평했습니다. 미국은 이미 미국 기업들이 특정 첨단 기술을 중국에 직접 판매하는 것을 금지하고 있으며, 중국 기업들이 미국에서 하는 투자를 잠재적인 안보 위험에 대해 감시하고 있습니다. 그러나 미국 정부는 미국에서 중국으로 돈이 이동하는 것에 대한 통찰력이 거의 없고 통제력도 없습니다.
“중국은 전략적 목표를 전례 없이 위험한 수준으로 진전시키기 위해 서구의 탐욕을 이용하고, 지시하고, 조작했습니다,”라고 미-중 경제 및 안보 검토 위원회의 전 위원장인 로저 W. 로빈슨 주니어는 지난 5월 하원 청문회에서 증언했습니다.
바이든 행정부의 구성원들은 작년의 상당 부분을 투자 제한을 얼마나 광범위하게 적용할 것인지를 저울질하며 보냈고, 관리들은 그러한 움직임이 미칠 수 있는 영향에 대한 의견을 얻기 위해 기업 임원들에게 손을 내밀었습니다. 산업 단체들과 벤처 투자가들은 중국에 대한 광범위한 투자 금지가 중요한 사업 관계에 지장을 줄 것이고 궁극적으로 미국 경제에 해를 끼칠 것이라며 공격적인 로비를 벌였습니다.
행정부는 기업들이 중국에 대한 계획된 투자에 대해 정부에 더 많은 정보를 보고하도록 요구하는 한편 군사 또는 감시 응용 프로그램이 있는 일부 민감한 지역에 대한 투자는 금지하는 좁은 범위의 조치에 착수한 것으로 보입니다.
폴 로젠 미 재무부 투자안보담당 차관보는 5월 상원 은행위원회 청문회에서 행정부가 국가 안보와 관련된 특정 민감한 기술에 대한 투자를 제한하기 위해 “좁고 집중적인 프로그램을 만들기 위해 노력하고 있다”고 말했습니다.
지지자들과 비평가들 모두 이 법안의 가장 큰 의미는 향후 규제에 무엇을 의미할 수 있는지에 있다는 것을 인정합니다. 그들은 중국이 투자 자금이 부족하지 않기 때문에 새로운 규칙 자체가 단기적으로 중국의 기술 발전에 많은 영향을 미칠 것 같지는 않다고 말합니다.
피터슨 국제 경제 연구소의 비거주자 선임 연구원인 니콜라스 R. 라디는 미국이 2021년과 2022년 모두 중국의 인바운드 직접 투자의 5% 미만의 원천이라고 말했습니다. 라디 씨는 올해 1분기에 미국 벤처캐피털과 사모펀드의 중국 투자가 2021년 약 350억 달러의 정점에서 약 4억 달러로 감소했다고 말했습니다.
그러나 그 분기에 중국에 대한 총 국내 투자는 1조 5천억 달러였다고 그는 말했고, 미국 벤처 자본과 사모펀드 흐름은 “반올림 오류도 아니다”라고 덧붙였습니다
그럼에도 불구하고, 새로운 규칙은 중국에 대한 민간 부문 투자 제한에 대한 선례를 남김으로써 중요한 것으로 입증될 수 있습니다. 그들은 미국 관리들이 중국과의 긴장이 고조되는 시기에 의지하는 도구가 될 수 있으며, 앞으로 선진 민주주의 국가들을 통해 유입될 수도 있는 정책적 접근이 될 수 있습니다.
지난 5월 주요 7개국(G7) 회의에서 미국 관리들은 이러한 정책들을 가까운 동맹국들과 연계시킬 가능성에 대해 논의했습니다. 올해 전략국제문제연구소에 의해 발간된 보고서는 한국과 대만 모두 그들만의 투자 제한을 가지고 있다고 언급했습니다. 대만의 규칙은 기술 유형에 따라 중국에 대한 해외 투자에 대한 구체적인 규정을 두고 있으며 첨단 기술 분야에 대한 금지를 포함하고 있습니다.
중국은 2016년에 해외 투자에 대한 자체 제한을 시행했습니다. 중국 정부는 중국의 기업과 가계가 미국 부동산과 심지어 축구 클럽에 대한 투기를 피하도록 유도하고 대신 항공기 생산, 중공업, 인공지능, 사이버 보안 및 기타 전략 분야의 해외 사업을 사들이게 했습니다.
재무부는 새로운 규제를 이행할 책임이 있는 정부 기관일 가능성이 높습니다. 옐런 의장은 이들의 계획이 부실할 경우 미국의 전통적인 개방적인 투자 환경을 해칠 수 있다고 경고해 왔습니다.
옐런 여사는 일요일 CBS의 ‘페이스 더 네이션’에 출연해 “바이든 대통령이 특정한 매우 좁은 첨단 기술 분야의 아웃바운드 투자에 대한 잠재적 통제를 검토하고 있으며, 우리가 이것들을 추진한다면 정말로 매우 좁은 목표가 될 것이라고 설명했다”고 말했습니다. 그녀는 규제가 “우리 두 나라 사이의 투자 환경에 중대한 영향을 미칠 어떤 것이 되어서는 안 된다”고 덧붙였습니다
재무부의 한 고위 관리는 중국 관리들이 가능한 제한에 대해 미국이 제시한 정당성을 들었으나 그 근거에 동의하는지는 분명하지 않다고 말했습니다.
중국 관리들도 바이든 행정부가 중국에 보낼 수 있는 첨단 칩 종류에 대해 다양한 수출 제한 조치를 내리기를 예의주시하고 있습니다. 행정부는 클라우드 서비스를 통해 최첨단 인공지능 기능에 접근할 수 있는 중국 기업의 능력에 대한 제한을 강화할 수 있는 새로운 조치를 검토하고 있습니다. 지난 10월 발표된 제한 조치들은 중국 회사들이 그러한 제품들을 직접 구매하는 것을 막았습니다.
이러한 광범위한 의견 차이에도 불구하고, 전 재무부 관리인 소벨 씨는 미국과 중국이 여전히 서로 대화를 계속하는 것 외에는 선택의 여지가 거의 없다고 제안했습니다.
“우리는 함께 배 안에 있고, 그것은 그들이 서로 행복하든 그렇지 않든 그저 이야기하고 사이좋게 지내야 한다는 것을 의미합니다,”라고 그는 말했습니다.
Keith Bradsher는 보도에 기여했습니다.
Efforts to ease tensions between the United States and China through a series of diplomatic visits to Beijing could be undermined as the White House presses ahead with plans to impose new restrictions on American investments in Chinese companies involved in quantum computing, artificial intelligence and semiconductors.
The looming restrictions were a central topic of discussion between Treasury Secretary Janet L. Yellen and senior Chinese officials during her four-day trip to China, which concluded on Sunday.
The Treasury Department has sought to narrow the scope of the restrictions, which target private equity and venture capital investment in a few limited — but highly strategic — sectors. The department has also tried to ease concerns within China that the measures amount to a technology blockade intended to damage the Chinese economy.
Still, any such actions are expected to anger China and will be the first test of the new channels of communication that the world’s two largest economies are trying to restore.
“They’re going to have concerns about our investment policies toward China,” said Mark Sobel, a former longtime Treasury Department official who is now the U.S. chairman of the Official Monetary and Financial Institutions Forum. “The Chinese have their issues with us, and both sides have a pretty clear understanding that there’s tension.”
U.S.-Chinese relations have recently been pushed to their weakest point in years. Tensions have flared over the flight of a Chinese surveillance balloon over the United States, tougher restrictions on technology from Washington, Beijing’s partnership with Moscow during the war in Ukraine and China’s continued threatening of Taiwan.
In recent months, the Biden administration has been working to halt a further decline in the relationship, which it sees as a potential threat to global peace and stability. In addition to Ms. Yellen, Secretary of State Antony J. Blinken visited Beijing last month and John Kerry, President Biden’s special envoy for climate change, is heading there on Sunday.
But new investment restrictions from the United States could escalate the tit-for-tat measures that the two countries have been deploying just as they are trying to set a “floor” under their relationship.
The new measures seem to have been largely settled for many months now. But the Biden administration appears to have delayed announcing them given the tumultuous relationship with China. Some of the details also continue to be debated by U.S. government agencies. Once the restrictions are proposed, the private sector will have time to comment on the limits, which could shape how they are put in place.
Even if the Biden administration decides to hold off further on issuing the measures, it will face mounting pressure from lawmakers, who are considering their own broader restrictions on investments made in China.
Lawmakers and other supporters of the measures have complained that the current system allows American capital to flow to China and finance technologies that may ultimately pose a threat to U.S. national security. The United States already prohibits U.S. companies from directly selling certain advanced technologies to China, and monitors the investments that Chinese companies make in America for potential security risks. But the U.S. government has little insight into and no control over money traveling from the United States to China.
“China has harnessed, directed and manipulated Western greed to advance its strategic aims to an unprecedented, perilous degree,” Roger W. Robinson Jr., a former chairman of the congressional U.S.-China Economic and Security Review Commission, testified in May during a House hearing.
Members of the Biden administration spent much of last year weighing how broadly to apply investment restrictions, with officials reaching out to business executives to get their views on the impact that such a move might have. Industry groups and venture capitalists lobbied aggressively against a broad ban on investment in China, saying it would be disruptive to important business relationships and ultimately harm the U.S. economy.
The administration appears to have landed on a narrowly tailored measure, which would require companies to report more information to the government about their planned investments in China, while prohibiting investments in a few sensitive areas with military or surveillance applications.
In a May hearing before the Senate Banking Committee, Paul Rosen, the assistant secretary of the Treasury for investment security, said the administration was “working to craft a narrow and focused program” to restrict investment in certain sensitive technologies with national security implications.
Both supporters and critics acknowledge that the measure’s biggest significance is what it could mean for future regulation. They say the new rules themselves are unlikely to do much in the short term to affect China’s technology development, since the country has no shortage of investment funding.
Nicholas R. Lardy, a nonresident senior fellow at the Peterson Institute for International Economics, said the United States was the source of less than 5 percent of China’s inbound direct investment in both 2021 and 2022. In the first quarter of this year, investment in China by U.S. venture capital and private equity firms collapsed to roughly $400 million, down from a peak of roughly $35 billion in 2021, Mr. Lardy said.
But total domestic investment in China in the quarter was $1.5 trillion, he said, adding that U.S. venture capital and private equity flows “are not even a rounding error.”
Still, the new rules could prove significant by setting a precedent for the restriction of private-sector investment in China. They could be a tool that U.S. officials turn to in times of tension with China, and a policy approach that might cascade through the advanced democracies in the years to come.
In Group of 7 meetings in May, U.S. officials discussed the possibility of aligning such policies with close allies. A report published this year by the Center for Strategic & International Studies noted that South Korea and Taiwan both had their own sets of investment restrictions. Taiwan’s rules place specific regulations on outbound investments in China based on the type of technology and include prohibitions for high-tech sectors.
China put in place its own limits on outbound investments in 2016. Beijing steered the country’s companies and households away from speculating on American real estate and even soccer clubs and pushed them instead to buy overseas businesses in aircraft production, heavy manufacturing, artificial intelligence, cybersecurity and other strategic sectors.
The Treasury Department would most likely be the government agency responsible for carrying out the new restrictions. Ms. Yellen has been wary that if they are poorly devised, they could undermine the traditionally open investment climate in the United States.
“I explained that President Biden is examining potential controls on outbound investment in certain very narrow high-technology areas, and that if we go forward with these, that they will be indeed very narrowly targeted,” Ms. Yellen said on CBS’s “Face the Nation” on Sunday. She added that the controls “should not be something that will have a significant impact on the investment climate between our two countries.”
A senior Treasury Department official said that Chinese officials had heard the justification provided by the United States for the possible restrictions but that it was not clear if they agreed with the rationale.
Chinese officials are also watching warily for the Biden administration to issue a variety of export restrictions on the type of advanced chips that can be sent to China. The administration is mulling new measures that could step up restrictions on the ability of Chinese companies to gain access to cutting-edge artificial intelligence capabilities via cloud services. Restrictions issued last October stopped Chinese companies from purchasing such products directly.
Despite such broad areas of disagreement, Mr. Sobel, the former Treasury Department official, suggested that the United States and China still had little choice but to keep talking to each other.
“We’re in the boat together, and that means they just have to talk and get along — whether they’re happy with each other or not,” he said.
Keith Bradsher contributed reporting.